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新《土地管理法》间接给宅基地的商业使用开了绿灯,但改革红利还

 2019-12-02 17:08:14  来源:互联网 

这篇文章发表在2019年第40期《三联生活周刊》上。原文章标题为“宅基地产权”,严禁私自翻印。任何侵权行为都将受到起诉。

文星海洋

八月底,全国人民代表大会常务委员会通过了将于明年实施的《土地管理法》,该法明确规定,定居城市的村民不得强行收回宅基地,从而给定居城市的农民一个保障。9月中旬,农业和农村事务部发布特别通知,要求严格执行“一户一居”的规定,但这是一份具有约束力的文件。农村土地进入市场,这是唯一尚未发放的改革红利,仍将零星发放。

从现代产权的角度来看,我们很难理解宅基地的制度设计。这是20世纪60年代后随着“人民公社”运动而形成的村民住宅用地制度。宅基地制度的主要特征是“集体所有、成员使用、一户一户、面积有限、自由分配和长期占有”。从字面上讲,我们至少可以总结出一些限制性条件。例如,长期占有实际上是有限的占有。当一名成员去世时,他的子女没有继承权,也没有永久财产权。此外,当村民离开村集体时,如“从农转非”或迁出,宅基地使用权将自动消失。上述两种情况发生后,宅基地需要重新分配。这是一个理想的共产主义制度设计,按需要分配。在制度建立之初,由于大量农民将私有土地带入社会,土地资源丰富,实施相当顺利。

随着时代的变化,理想化的宅基地制度跟不上形势。在城市的边缘,每一寸土地和每一寸钱都可以得到,村民从家园中退出比升天更难,新增加的村民人数比流出的要多得多。本世纪后,几乎没有农村集体分配宅基地的消息。另一方面,远离城镇偏远地区的农民工已经离开了他们的家园和土地,家园大部分闲置,农村荒芜。然而,他们的居住者名义上仍然是村集体的成员。这部分宅基地是合理合法的,因为它是免费占用的,这种荒凉似乎将永远持续下去。

农村土地属于集体所有。与宅基地相比,依法承包的土地比宅基地拥有更多的权利。承包土地是授予农民集体所有的农业土地的承包权,因此集体所有权是成员权利的所有权。虽然宅基地所有权也是集体所有权,但分配权和行政权属于集体。在村民的认知中,宅基地是最市场化的,对宅基地的产权属性理解最深。然而,在法理上,宅基地并不是根据产权获得的,而是通过公共权力分配获得的使用权,只有居住属性。

尽管如此,宅基地制度的设计与现实脱节,这里我们将讨论宅基地改革的紧迫性。福耀集团董事长曹王德在接受采访时表示,马云表示,中国有13亿人口的市场,但只有大约2亿人有消费能力,而另外9亿至10亿人只有人口,没有消费能力。他指的是哪种没有消费能力的人?绝大多数应该是农村人口。让农村人口富裕起来,拥有与城市人口同等的消费能力,无疑将为我国经济放缓提供巨大推动力,也是我国进入高收入国家的关键。

新的《土地管理法》第一次提出农民不能收回他们在城市的宅基地,这被认为是对宅基地的部分产权。为了解决宅基地的矛盾,有人建议可以效仿土地承包权“三权共享”的做法,集体拥有产权,农民拥有使用权,佃农拥有经营权。毫无疑问,新的《土地管理法》让农村土地进入了国有土地以外的市场,间接为宅基地的商业利用开了绿灯。

农业和农村事务部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》只是对《土地管理法》的细化,其中提到鼓励恢复闲置宅基地和住宅,鼓励节约集约使用宅基地。然而,“一户一居”、“租赁期限不得超过20年”等限制性条件仍然提醒每个人,宅基地的产权是有限的。

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